Linee Guida n. 10 sull’affidamento del servizio di vigilanza privata: provvedimento pubblicato in Gazzetta il 16 giugno 2018

ANAC

L’Autorità Nazionale Anticorruzione ha approvato con la delibera n. 462 del 23 maggio 2018 le Linee Guida n. 10 che regolano l’affidamento del servizio di vigilanza privata. Pubblicate nella Serie Generale della GURI lo scorso 16 giugno, tali Linee Guida entreranno in vigore a partire dal 1° luglio 2018.

Non si tratta in realtà di una novità in senso assoluto, in quanto l’Autorità, già nel 2015, aveva elaborato un documento (determinazione n. 9 del 22 luglio 2015) con riferimento all’affidamento di questo particolare servizio. La nuova versione delle Linee Guida (che annullano e sostituiscono le precedenti) è stata tuttavia ritenuta necessaria al fine di aggiornare il precedente testo alle novità introdotte dal nuovo Codice dei Contratti Pubblici e dal Decreto Correttivo allo stesso.

Dopo aver svolto un dettagliato excursus delle diverse normative che regolano l’esercizio del servizio di vigilanza privata nel nostro ordinamento e facendo in particolare riferimento all’art. 134 del TULPS il quale prevede che lo svolgimento dell’attività di vigilanza può essere effettuato, previa autorizzazione prefettizia, da parte di persone giuridiche private o singole persone fisiche che impieghino propri dipendenti, in via professionale ed in forma imprenditoriale, riconosciuti come guardie giurate, al servizio di proprietà mobiliari o immobiliari, ANAC ha dapprima affrontato il problema della suddivisione in lotti delle procedure di gara per l’affidamento dei servizi di vigilanza, sottolineando come spesso le stazioni appaltanti aggreghino attività eterogenee in un’unica procedura.

La conseguenza è che “tale aggregazione potrebbe condurre alla mancata distinzione tra i servizi per i quali è prevista l’apposita autorizzazione e quelli per cui la legge non impone particolari requisiti di idoneità”. A tale fine la stazione appaltante “ha l’onere di indicare nel bando di gara che il servizio di vigilanza privato non può essere svolto senza la necessaria licenza …, la stessa deve poi verificare che all’atto della stipula del contratto di affidamento del servizio de quo il soggetto aggiudicatario possegga detta autorizzazione e la mantenga per tutta l’esecuzione del contratto”.

Sulla scia della regola generale prevista all’interno del Codice in materia di suddivisione in lotti (l’art. 51 è infatti espressamente richiamato in tale contesto), ANAC prevede che “al fine di generare risparmi di spesa, potrebbe comunque essere conveniente per la stazione appaltante effettuare un’unica gara comprendente più servizi, quali la vigilanza armata, la custodia e il portierato, prevedendo però lotti distinti per ciascun servizio. In tal caso, rimane l’obbligo per la stazione appaltante di indicare dettagliatamente nei documenti di gara i singoli servizi richiesti, precisando in relazione a ciascuno di essi i requisiti necessari per la partecipazione alla gara e quelli necessari per l’esecuzione, ivi comprese le autorizzazioni”.

Altro problema affrontato da ANAC all’interno delle Linee Guida è l’eccessivo ribasso che si riscontra statisticamente nell’affidamento delle procedure che hanno ad oggetto i servizi di vigilanza. Sotto questo profilo, l’Autorità “condanna” in primo luogo l’affidamento del servizio de quo ad agenzie di affari intermediarie e non alle società considerate nel citato art. 134 del TULPS e dell’altra parte intende sensibilizzare le stazioni appaltanti nel “prevedere requisiti coerenti con la normativa di settore, che assicurino un’effettiva concorrenza nel mercato del servizio di vigilanza privata”.

Con particolare riferimento al requisito del possesso della licenza prefettizia (da considerarsi a tutti gli effetti come un requisito di idoneità professionale), l’Autorità precisa che, nel rispetto del principio del favor partecipationis, “tale requisito di ammissione deve ritenersi soddisfatto anche laddove il concorrente sia già titolare di una licenza prefettizia ex articolo 134 del Tulps per un determinato territorio provinciale e abbia presentato istanza per l’estensione dell’autorizzazione in altra Provincia – quale territorio di riferimento per l’espletamento del servizio previsto in gara - purché la relativa autorizzazione (estensione) pervenga prima della stipula del contratto”.

Con riferimento al criterio di aggiudicazione da applicare agli affidamenti dei servizi di vigilanza, l’Autorità evidenzia come, fuori dai casi in cui l’incidenza del costo della manodopera sia superiore al 50% del valore complessivo del contratto (ipotesi con riferimento alla quale è obbligatorio l’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi del comma 3 dell’art. 95), il criterio del prezzo più basso “può essere scelto nei casi in cui il servizio richiesto abbia caratteristiche standardizzate o condizioni definite dal mercato (articolo 95, comma 4, lettera b), oppure, in caso di servizi di importo fino a 40.000 euro, nonché per i servizi di importo pari o superiore a 40.000 euro e sino alla soglia comunitaria, solo se caratterizzati da elevata ripetitività”.

Qualora venga applicato il criterio del prezzo più basso, la stazione appaltante “dovrà definire puntualmente negli atti di gara le condizioni tecniche per l’esecuzione del servizio, redigendo un progetto completo e accurato e, al fine di prevenire comportamenti opportunistici sia in fase di offerta che in fase esecutiva, dovrà altresì verificare che le offerte presentate corrispondano a quanto richiesto dai documenti di gara e dalla disciplina di settore”.

Per le ipotesi in cui venga invece applicato il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, vengono suggeriti alcuni criteri sulla base dei quali valutare l’offerta tecnica dei concorrenti, tra cui la formazione per il personale, l’organizzazione del servizio, il progetto tecnico, anche in relazione alle attrezzature e apparecchiature tecnologiche, le modalità di intervento in caso di emergenza attraverso strutture/attrezzature dedicate, l’offerta di servizi aggiuntivi rispetto a quelli richiesti nel capitolato.

Sempre al fine di privilegiare l’aspetto qualitativo delle offerte, ANAC raccomanda di effettuare un’accurata verifica dell’anomalia delle offerte, ai sensi dell’art. 97 del Codice, “valutando, in particolare, se il prezzo offerto sia idoneo a garantire il rispetto di tutti i costi attinenti al servizio previsto nel capitolato tecnico, tra cui il costo del personale, che deve essere dichiarato dall’impresa concorrente, ai sensi dell’articolo 95, comma 10, primo periodo, del Codice dei contratti pubblici, come modificato sul punto dal decreto legislativo n. 56/2017, ed espressamente verificato dalla stazione appaltante (articolo 95, comma 10, secondo periodo)”.

In ordine all’applicazione della clausola sociale di cui all’art. 50 del Codice e al passaggio del personale dell’operatore uscente, nel richiamare il proprio consolidato orientamento sul punto, l’Autorità ritiene che “l’obbligo di reperimento dei lavoratori dal precedente affidatario può essere consentito soltanto previa valutazione di compatibilità con l’organizzazione di impresa, nel duplice senso che sia il numero dei lavoratori sia la loro qualifica devono essere armonizzabili con l’organizzazione d’impresa della ditta aggiudicataria e con le esigenze tecnico-organizzative previste”. Alla clausola sociale “deve essere data una lettura ‘flessibile’, secondo il diritto vivente e, pertanto i lavoratori che non trovano spazio nell’organigramma dell’appaltatore subentrante o vengono adibiti ad altri servizi o sono destinatari delle norme in materia di ammortizzatori sociali”.

In chiusura di tale argomento ANAC riporta un esempio di formulazione di clausola sociale che può essere inserita nella documentazione di gara relativa all’affidamento di servizi di vigilanza privata. È inoltre previsto che nei documenti di gara la stazione appaltante debba indicare il personale che attualmente svolge il servizio, con relativo livello contrattuale, eventuali scatti di anzianità e retribuzione. Ciò al fine di:

• salvaguardare il principio, non eludibile, che il concorrente sia messo in condizione di conoscere, prima della presentazione dell’offerta, quali oneri assume con la partecipazione alla gara;
• poter valutare l’attendibilità dell’offerta, la cui sostenibilità è calcolata anche con riferimento al numero di personale uscente.

Leggi il testo integrale delle Linee Guida n. 10 di ANAC sull’affidamento del servizio di vigilanza privata.